慈善体制改革也需要顶层设计

南都公益基金会理事长 徐永光

    2011年的“美美门”，给中国慈善行业带来很大冲击，也引起了大家的反思。

    笔者曾断言：“这些事件看似偶然实属必然，都是官民不分慈善体制惹的祸”，并大致勾勒了中国慈善体制改革路线图。在所提11条操作建议中，有6条是给政府的建言。包括：推动慈善立法、保障公民合法行善的权利；下达“官办”慈善组织去行政化政府令；重建政府对慈善组织的监管权威；打破慈善资源垄断；实施普惠的慈善捐赠税收优惠政策，以及建立国家层面支持规范民间慈善发展的协调机制。

    两会期间，不少代表、委员针对慈善体制改革和发展问题，积极向有关政府部门建言献策。会内会外都在关切：慈善体制改革该提上议事日程了。

    慈善体制所涉及的主要问题，包括立法问题、政府权限和职能转变问题、社会管理创新问题，政府与社会组织的关系问题等，都与政府行政管理体制改革密不可分，需要纳入行政体制改革的整体规划，进行顶层设计。

    我国现行慈善体制起步于上世纪八十年代初期，在政府体制改革的驱动下，出现了一批有政府背景的慈善组织。这些组织的民间资源动员模式，改变了改革前政府垄断一切社会资源、包揽一切公共事务的局面，让公众有机会参与公益事业，在社会有需要、政府还无力顾及的地方，自愿出钱出力；中国公益慈善事业正是在这种背景下孕育发展，并创造出了诸如希望工程、春蕾计划等优秀公益品牌，在弘扬慈善文化、倡导志愿精神方面作出了积极贡献。

    改革开放30多年过去了，我国经济社会发展发生了翻天覆地的变化，而政府主导型慈善体制改革滞后，慈善组织官办色彩依旧浓厚，慈善资源由民间流向政府的趋势有增无减。

    据中民慈善捐助信息中心公布的《2011中国慈善捐助报告》显示：2010年中国58.3%的捐款都流入政府以及有政府背景的慈善会和红会系统，只有1.3%进入到了慈善会之外的社团、民非和福利院领域里，而在这个领域里，依然有不少是有政府背景的机构。另外，1300多家公募基金会吸收的捐款绝大部分也是通过政府主管的行政系统来“执行”的。

    世界各国都是政府出钱购买民间组织的服务，唯独中国是民间出钱，政府干活。慈善资源的垄断让那些没有政府背景的民间公益组织难为无米之炊，成长十分困难。更为可怕的是，一些地方政府干脆直接操盘，大刮“慈善风暴”，加剧了慈善生态的恶化。去年，陕西某产煤县政府搞的＂煤慈善＂，向企业和个人派捐竟达38亿。面对“苛捐杂税”式的慈善捐赠摊派，一些网民发帖说“对慈善已经感到厌恶”，发誓“永不捐款了”。

    民间公益和政府公益都给社会提供公共产品和服务，但其运作机制和投入模式则存在重大差异：政府公益用的是财政税收的钱，民间公益用的是民间捐款或服务收入；政府可以拿财政的钱购买民间公益组织的公共服务，但不能把民间慈善捐款当成“第二税源”，用来弥补公共财政投入的不足；政府公益的投入带有强制性、垄断性和普惠性，民间公益的投入带有志愿性、竞争性和差异性；政府要制定法规政策支持民间公益的独立发展，并担负监管的责任，而不应自己操盘，既当规则制定者，又当运动员，还当裁判员。

    慈善组织的政府背景，容易使政府监管流于形式，平等竞争受到排斥，带病运行比比皆是，甚至会演化到劣币驱逐良币。一些被政府指定为惟一、唯二有权接受捐款的机构，并不仰赖透明度和对公众的谦卑获取捐款，其公信力下降不仅是可能的，而且是必然的。体制给这类慈善组织创造的优势顷刻就可转化为劣势。

    温家宝总理指出：“我国社会事业领域的改革开放仍然相对滞后。比较突出的问题是，政府责任不到位和包揽过多同时并存，该管的没有管到位，该放的没有真正放下去”。他还指出，各项社会事业都应当区分“基本”和“非基本”。“非基本”的社会事业交给社会和市场，满足多层次、个性化的需求，政府要履行监管责任。

    一些地方政府在“基本”的、人人需要的社会事业上并没有管理服务到位，还要包揽民间慈善这样“非基本”的社会事业，看似支配了更多的资源，其实得不偿失。因为，不尊重慈善民间、志愿原则的资源汲取模式，势必损伤公众的慈善热情，属于竭泽而渔，是不可持续的。2011年的一系列慈善社会问责事件，公众舆论无不指向“官办”慈善机构的透明度和公信力，在一定程度上也让政府形象受到了损害。慈善体制不改革，迟早还会给老百姓填堵，最终必定给政府添乱。

    当前，中国正面临深化改革的重大挑战，“改革越是向前推进，所触及的矛盾就越深，涉及的利益就越复杂，碰到的阻力也就越大。容易的都改得差不多了，剩下的全是难啃的‘硬骨头’”。（引自《人民日报》评论）。中国慈善体制改革是否也属难啃的“硬骨头”？其困难和阻力究竟在哪里？答曰：在于政府的部门利益，在于每年以千亿计的慈善捐赠资源主要由政府主导支配还是回归民间、由民间组织自己来使用支配的问题。

    有人说慈善体制改革的核心就是“去行政化和去垄断化”。去行政化容易--取消慈善组织的国家事业单位编制、取消机构负责人行政级别便是，而去垄断化则难。涉及巨大资源和利益的“流失”，改革动力何来？当然，如果切实了解到不改革就会有危机，改革只是影响眼前局部利益，不改革将会影响长远整体利益，改革的决心和办法一定会有的。

    2011年2月，胡锦涛主席在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，要求各级党和政府“加强和创新社会管理，最大限度激发社会活力”。

    我国慈善体制惟有回归民间，才能走出困境，焕发活力。对于根系政府的慈善组织，政府应支持其走自上而下，由官而民、独立发展的改革道路，这是“官办”慈善重整旗鼓的不二选择；而根植民间社会的公众互助意愿、志愿精神、公民意识和善举善行，则是慈善事业发展生生不息的根本动力。在政府慈善体制“改革令”部署和指引下，两种发展路径的慈善“河流”、“小溪”殊途同归，汇聚成强大的、富有生命力的民间慈善力量，遵循“法律规范、政府监管、组织善治、行业自律、社会监督、公众选择、官民合作、平等竞争、优胜劣汰”的慈善行业生态法则，中国民间慈善事业一定能够得到快速健康发展。

来源：中国社会组织